٢- قانونگذاری (وضع قانون)
آیا شورا صلاحیت وضع همه قوانین را دارد یا این كه تنها در وضع قوانین موقت و جزئی كه به نام "احكام سلطانیه" یا "احكام حكومتی" و یا "احكام ولایتی" یاد می‌شود، رأی شورا دارای نفوذ و تأثیر است؟
در پاسخ به این مسأله باید گفت: بدون شک، قانونگذار (شارع) اصلی در دین مقدس اسلام، خداوند متعالأ است. پس قوانین (اجتماعی و فردی) و احكامی را كه الله متعالأ تشریع فرموده، ثابت بوده و تا روز قیامت در آن تغییری وارد نمی‌شود؛ و هیچ شخصی اعم از فقیه و غیر فقیه، حق تغییر و تحریف آن را ندارد. تغییر قانون و احكام الهی خواه با حسن نیت باشد و یا با سوء نیت، بخاطر نسخ باشد و یا بخاطر فسخ، جواز نداشته و در حكم "شرک در تشریع- قانونگذاری" و یا "شرک در ربوبیت تشریعی الله متعالأ" است. هیچ مسلمانی به خود و یا دیگران حق نمی‌دهد كه احكام الهی را تغییر بدهد، یا به اصطلاح آن را اصلاح نماید!. بنابراین، همه مسلمین اتفاق نظر دارند كه شورا حق وضع همه قوانین حاكم بر جامعه را نداشته و نمی‌تواند در مورد قانون و احكام الهی، اظهار رأی نماید و یا در آن تغییری وارد نماید.
آنچه از صلاحیت شورا در زمینه قانونگذاری است، تنها وضع قوانین موقت و جزئی و یا به عبارت دیگر، وضع قوانینی است كه جامعه اسلامی در مقاطع مختلف تاریخی به آن نیاز داشته و به وسیله آن بتواند ضرورت خویش را مرفوع، عدالت را تأمین و نظم و امن را برقرار سازد. اما آنچه در وضع این نوع قوانین مهم و واجب است رعایت شود، این است كه قوانین مزبور نباید در مخالفت و تضاد (تعارض) با احكام شریعت اسلام (قانون اصلی) وضع شوند، بلكه این نوع قوانین باید در متابعت و مطابقت با شریعت اسلام و در هماهنگی با آن وضع گردد.
چون از یک طرف، این حق امت است تا در موضوعات مربوط به شئون عمومی و وضع قوانین مهم كه به سرنوشت آحاد امت و جامعه اسلامی مؤثر است، اظهار رأی نموده و در تصمیم گیری در مورد این نوع مسایل، دخالت داشته باشد؛ و از سوی دیگر، شورا نمی‌تواند و یا برایش ممکن نیست كه در این چنین مسایل مهم، نظر تک تک افراد امت (كه به نیابت از آن‌ها اعضای شورا عمل می‌كنند) را اخذ و انعكاس دهد. همچنان امکان ندارد همه مردم درای یک رأی و نظر باشند، بلكه ممكن است بعضی در زمینه‌ای موافق و بعضی مخالف باشند. این عدم اتفاق نظر باعث می‌شود تا شورا نتواند در آن زمینه به خوبی تصمیم گرفته و خواست همگانی را عملی و اجرا نماید؛ بنابراین، بهتر است در موضوعات مربوط به سرنوشت عمومی، مانند وضع بعضی از قوانین مهم، به صورت مستقیم به رأی همگانی مراجعه صورت گیرد. پس نظر یكایک افراد امت پرسیده شده و رأی اكثریت آن‌ها پذیرفته شود. اما در وضع قوانین عادی، شورا باید دست بازتری داشته باشد، زیرا مراجعه به آرای عمومی در این نوع موضوعات دشوار و وقت گیر بوده و ضروری هم به نظر نمی‌رسد. با این وجود، از صلاحیت امت مسلمه است كه تصمیم بگیرد وضع همه قوانین توسط شورا صورت گیرد یا بر اساس مراجعه به آرای همگانی، یا هم تلفیقی از هر دو روش؛ یا این كه شیوه دیگری را بهتر تشخیص داده و آن را عملی سازد.